Les conséquences d’un non à l’élargissement de Frontex seraient désastreuses pour la Suisse, sa sécurité et son économie
En résumé
Le 15 mai prochain, la votation relative à «l’arrêté fédéral du 1er octobre 2021 portant approbation et mise en oeuvre de l’échange de notes entre la Suisse et l’Union européenne (UE) concernant la reprise du règlement (…) relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (…) (développement de l’acquis de Schengen)» peut avoir un fort impact négatif pour la sécurité et l’économie de la Suisse en cas de refus de l’élargissement de Frontex. Explications? Derrière le long intitulé de l’objet soumis au vote des citoyens et des citoyennes se cache une réalité simple: il s’agit d’accepter ou non la participation plus forte de la Suisse à Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, pilier important de l’accord de Schengen. Cette participation renforcée intervient dans le cadre d’un processus européen qui a débuté il y a quelques années. Un refus suisse de l’élargissement de Frontex entraînerait automatiquement l’exclusion du pays de l’accord d’association à Schengen/Dublin, avec des conséquences économiques et sécuritaires négatives importantes.
La fin de la coopération entre la Suisse et l’Union européenne (UE) dans le cadre de l’accord d’association à Schengen et Dublin aurait de «graves conséquences pour la sécurité de la Suisse». Cette dernière «bénéficie de Frontex dans sa lutte contre les criminels, les terroristes et le marché noir», a affirmé début mars Ueli Maurer, chef du Département fédéral des finances. «Il y aura un inévitable retour des contrôles aux frontières et des restrictions pour se déplacer. Schengen, c’est la liberté de voyager. Il faudrait de nouveau faire la queue aux frontières, comme il y a vingt ans.» Le trafic frontalier subirait un fort impact, a souligné pour sa part et en substance, également début mars, Karin Keller-Sutter, cheffe du Département fédéral de justice et police (DFJP).
De quoi s’agit-il? Quels sont les enjeux du vote du 15 mai prochain? Rappelons que la Suisse fait partie de l’espace Schengen, tout comme la plupart des pays de l’UE ainsi que la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein. Les États Schengen coopèrent étroitement pour garantir la sécurité au sein de l’espace Schengen. Les frontières extérieures de l’espace Schengen sont systématiquement contrôlées et Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de gardecôtes, soutient les États Schengen dans cette tâche. La Suisse, elle, participe à Frontex depuis 2011. Fin 2019, l’UE a décidé – notamment à la suite de la crise migratoire de 2015 – de renforcer Frontex sur le plan du financement et du personnel.
Pour le contrôle des frontières extérieures et les tâches liées aux retours, Frontex devra ainsi disposer d’ici à 2027 d’une réserve de dix mille personnes: trois mille employés de Frontex et sept mille personnes mises à disposition par les États membres. Dans cette perspective, il est demandé à la Suisse de prendre sa part en augmentant sa contribution de vingt-quatre millions de francs en 2021 à soixante et un millions en 2027. Le pays mettrait aussi à disposition jusqu’à quarante postes à plein temps en 2027, contre un peu plus de six actuellement.
PARTICIPER AUX CONTRÔLES DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES DE L’ESPACE SCHENGEN
Une demande de référendum contre ces décisions a abouti. Pour le comité à l’origine de ce vote, Frontex est «coresponsable des violences, de la misère et des morts observables aux portes de l’Europe». Les opposants reprochent notamment à Frontex de promouvoir «le récit raciste de la migration comme une menace». Pour le Conseil fédéral, au contraire, «en participant à Frontex, la Suisse prend ses responsabilités et participe à l’élaboration des politiques, notamment en matière de protection des droits fondamentaux».
Le Conseil fédéral soutient aussi qu’il est dans l’intérêt de la Suisse de participer aux contrôles des frontières extérieures de l’espace Schengen et à la maîtrise des mouvements migratoires: «Étant donné que la Suisse se trouve sur les principales routes de transit d’Europe et au coeur de l’espace Schengen, notre sécurité dépend aussi dans une large mesure de la situation aux frontières extérieures de cet espace. Frontex permet d’améliorer les contrôles aux frontières extérieures et ainsi de renforcer la sécurité en Suisse. La participation de la Suisse à l’élargissement de Frontex est donc un investissement dans la protection de la Suisse». Le Conseil fédéral prévient finalement: si le peuple rejette l’élargissement de Frontex le 15 mai, la coopération de la Suisse avec les États Schengen et Dublin prendra fin automatiquement, à certaines conditions (lire l’encadré ci-contre).
«La fin de cette coopération aurait de graves conséquences pour la sécurité et l’asile. La police et la douane n’auraient plus accès au système de recherche SIS, très utilisé, ni aux autres systèmes d’information de Schengen et Dublin. La Suisse devrait réexaminer les demandes d’asile qui ont déjà été rejetées par un pays européen. La liberté de voyager pour la population suisse et le trafic frontalier seraient restreints. Le tourisme devrait s’attendre à des pertes, car les voyageurs en provenance d’Asie, par exemple, devraient à nouveau demander un visa pour se rendre en Suisse. La Suisse deviendrait une île dans l’espace de libre circulation des voyageurs.
Nos États voisins devraient contrôler systématiquement les voyageurs en provenance et à destination de la Suisse. Ces conséquences seraient perceptibles par tous au quotidien et entraîneraient des coûts élevés pour l’ensemble de l’économie.»
Quel est le rôle des spécialistes suisses dans les opérations Frontex?
Les tâches qui incombent aux spécialistes suisses de la protection des frontières dans une opération Frontex varient selon que celle-ci s’effectue dans tel ou tel autre État. Jusqu’à présent, la Suisse a surtout participé à des opérations menées en Grèce, en Italie, en Bulgarie, en Espagne et en Croatie. Les spécialistes suisses de la protection des frontières sont principalement engagés comme débriefers (chargés d’audition), spécialistes en matière de documents, conducteurs de chiens ou observateurs, pour un à quatre mois. Ils ne sont pas déployés sur les navires des garde-côtes. Les spécialistes des questions de retour apportent quant à eux leur concours aux autorités nationales des États Schengen de différentes manières. À titre d’exemple, ils peuvent assurer l’escorte de personnes tenues de quitter le territoire durant leur retour. Ils aident aussi les autorités nationales à identifier les personnes et à obtenir les documents nécessaires et ils collaborent avec les représentations diplomatiques des pays d’origine dans les États Schengen. Toutes les opérations de retour sont effectuées par du personnel non armé.
Protection des droits fondamentaux
Frontex doit respecter les droits fondamentaux. Un service organisé autour d’un officier indépendant est chargé depuis 2011 d’y veiller. Depuis 2021, deux experts suisses lui apportent leur aide. Un forum consultatif groupant notamment des organisations internationales et des organisations non gouvernementales a aussi été créé en 2011. Il conseille Frontex dans le domaine des droits fondamentaux. Le cas échéant, des plaintes peuvent être déposées auprès de l’agence ou des Etats Schengen. Toutes les annonces concernant des violations des droits fondamentaux sont examinées par l’officier indépendant. La réforme de Frontex prévoit que l’officier aux droits fondamentaux disposera de quarante observateurs qui pourront se rendre sur les zones d’intervention de Frontex pour constater les éventuelles violations.
Fin de l’accord d’association à Schengen: explications sur le mécanisme juridique
Si la Suisse ne reprenait pas le règlement Frontex? Si la Suisse votait non le 15 mai? Réponse du Département fédéral de justice et police: «Si la Suisse ne reprend pas le règlement Frontex ou un autre développement de cette nature, ou ne le met pas en oeuvre dans sa législation, l’accord d’association à Schengen prend fin – à moins que le comité mixte n’en décide autrement – dans un délai de nonante jours. Le comité mixte réunit la Suisse, la Commission européenne et les États membres de l’UE. La décision de poursuivre la coopération devrait être prise à l’unanimité. Ce n’est que si aucune solution commune n’est trouvée que l’accord prend fin automatiquement, à l’issue du délai de trois mois. La fin de l’accord d’association à Schengen entraînerait aussi, automatiquement, la fin de l’accord d’association à Dublin (coopération dans le domaine de l’asile). Ces deux accords sont liés et l’un ne peut être maintenu sans l’autre».
Frontex: portrait
Frontex est l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. Elle a été fondée en 2004. Elle aide sur le plan opérationnel les Etats Schengen à assurer le contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen, notamment dans le cadre de la lutte contre la criminalité transfrontalière et la migration incontrôlée, ainsi que du retour des personnes tenues de quitter le territoire. Comme les personnes peuvent en principe circuler dans l’espace Schengen sans devoir se soumettre à des contrôles aux frontières intérieures, il importe que les frontières extérieures soient le lieu d’un contrôle intégral et coordonné. Frontex assure une fonction de coordination et de soutien. Elle ne mène aucune action sur le territoire d’un État sans l’accord de celui-ci. La mise en oeuvre d’actions aux frontières extérieures de l’espace Schengen relève de la responsabilité des États où elle s’effectue. Sur demande, Frontex déploie du personnel spécialement formé dans les États Schengen qui sont fortement mis sous pression par la criminalité transfrontalière ou la migration illégale. Outre des spécialistes, elle peut mettre à leur disposition, en cas de besoin, des équipements comme des navires ou des aéronefs. Elle leur apporte en outre son soutien dans leurs opérations de retour et procède à des analyses de situation.
Grâce à Schengen (et à Frontex), la police suisse gagne en efficacité
La votation du 15 mai sur Frontex peut avoir des conséquences importantes pour l’Office fédéral de la police (fedpol), dont le travail est en lien direct avec l’accord d’association à Schengen, accord qui tombera si le non l’emporte lors de la votation du 15 mai. Fedpol pilote la coopération policière en Suisse et avec l’étranger.
Dans le détail, fedpol se veut «au coeur de l’action policière suisse» et constitue «un véritable trait d’union avec l’étranger ». Fedpol coordonne notamment les procédures d’enquête intercantonales et internationales et met ses instruments de coopération à la disposition des autorités partenaires. Christoph Gnägi, porte-parole de fedpol, souligne l’importance de ces missions: «La Suisse est située au coeur de l’Europe. La criminalité est aujourd’hui transnationale. La base d’une lutte efficace contre la criminalité est la coopération internationale avec un échange d’informations intensif et surtout rapide. Les systèmes d’information sont constamment améliorés». Dans cette perspective, l’accord d’association à Schengen est essentiel.
«Pour la Suisse, Schengen est la clé en or de la coopération internationale que nous recherchons. Notre police, les autorités chargées du contrôle des frontières et des migrations en profitent quotidiennement dans leur travail, par exemple grâce au Système d’information Schengen (SIS), qui fournit chaque année quelque vingt mille résultats positifs aux recherches. Schengen est un pilier de l’architecture de sécurité de la Suisse que nous ne pouvons pas remplacer. Grâce à Schengen, la Suisse fait partie d’un espace de recherche européen commun. D’une façon imagée, nous pouvons dire que la police suisse serait aveugle sans Schengen.»
On mesure toute l’importance de la votation du 15 mai: si le non l’emportait, ce serait la fin de l’accord d’association à Schengen et donc des difficultés majeures à venir pour la police suisse. L’association à Schengen/Dublin (coopération étroite entre les États membres de l’UE et les États associés) a engendré, au sein de fedpol, la création du Bureau SIRENE Suisse (Supplementary Information Request at the National Entry), celle du système national N-SIS ainsi que celle du domaine Union européenne/ Schengen. Cette association a également eu des conséquences en matière de personnel au Secrétariat d’Etat aux migrations, à l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières, ainsi qu’au sein des polices cantonales.
Si «aucun chiffre ne peut être donné», en 2013, le Conseil fédéral, en validant un Rapport sur les conséquences du développement de l’acquis de Schengen», notait que «les actes de l’UE que la Suisse reprend dans le cadre du développement de l’acquis de Schengen sont essentiellement de nature technique» et que «l’importance matérielle des modifications est restée limitée, car, pour l’essentiel, il s’agissait de consolider et de préciser des instruments déjà en place».
PATROUILLES MIXTES, SURVEILLANCES ET POURSUITES TRANSFRONTALIÈRES
Dans le détail, la collaboration entre fedpol et ses partenaires dans le cadre de Schengen s’organise à la fois dans une perspective politique et stratégique, mais aussi opérationnelle. Pour la première, Christoph Gnägi précise que «la Confédération est responsable de la représentation des intérêts suisses dans les groupes de travail à Bruxelles.
En fonction des thématiques, les départements et offices spécifiques s’assurent que les intérêts suisses sont défendus. Par exemple, dans les dossiers policiers, fedpol est responsable de la couverture de trois groupes de travail consacrés, pour l’un, à l’échange d’informations de police (groupe IXIM pour Information Exchange & Information Management), pour l’autre, au travail de police (groupe LEWP pour Law Enforcement Working Party) et, pour le dernier, au Système d’information Schengen (groupe SIS/ SIRENE). La cheffe du Département de justice et police représente la Suisse dans le cadre des rencontres JAI (Justice et Affaires intérieures) qui ont lieu au moins six fois dans l’année. Les cantons sont aussi étroitement impliqués dans le cadre de la Convention entre la Confédération et les cantons relative à la mise en oeuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen et de Dublin.
Du point de vue opérationnel, «les polices cantonales ainsi que l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières peuvent s’appuyer sur le cadre légal de Schengen, spécifié dans des accords bilatéraux, pour mener des opérations transfrontalières mixtes, comme des patrouilles mixtes (binationales) de police, des surveillances ou des poursuites transfrontalières».
«DES ÉCHANGES SÛRS ENTRE PERSONNES DE CONFIANCE»
S’il ne fallait retenir que quelques points essentiels en lien avec la collaboration entre fedpol et ses partenaires dans le cadre de Schengen? Christoph Gnägi met en avant la suppression des contrôles de personnes aux frontières, qui «constitue l’élément majeur des accords de Schengen». Il poursuit: «Le SIS a été créé comme mesure de compensation visant à garantir la sécurité intérieure, en particulier dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Cette banque de données offre en tout temps aux autorités, principalement de police de douane et de justice désignées par les Etats Schengen, un accès en ligne rapide aux données relatives aux personnes, aux véhicules et aux objets recherchés dans tous ces Etats».
Précisons que pour permettre le bon fonctionnement des recherches, chaque Etat Schengen doit mettre en place un service de contact unique, central et disponible en permanence, le Bureau SIRENE. Ce bureau est chargé d’introduire dans le SIS les signalements nationaux, d’échanger bilatéralement toute information complémentaire à ces signalements avec les bureaux SIRENE des autres Etats Schengen et de prêter assistance aux utilisateurs de cette base de données, notamment sur la conduite à tenir en cas de découverte de personnes ou d’objets recherchés.
«Le Bureau SIRENE Suisse est le partenaire des utilisateurs du SIS en Suisse. Ces derniers se trouvent dans les polices cantonales, au sein de l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières, à l’Office fédéral de la justice, au Secrétariat d’Etat aux migrations, dans les services des visas des ambassades et consulats à l’étranger, dans les offices cantonaux des migrations ainsi qu’au sein d’autres autorités. La simplicité d’utilisation du SIS, sa rapidité et son efficacité ont permis l’excellente acceptation et utilisation de la part des services concernés.»
Le porte-parole de l’Office fédéral de la police précise encore que, sur le plan européen, la collaboration étroite entre les Bureaux SIRENE – collaboration qui se matérialise par des rencontres régulières permettant de trouver des solutions communes à des problèmes – a construit «un réseau étroit de contacts qui facilite des échanges sûrs entre personnes de confiance».
Le tourisme et l’hôtellerie seront les premières victimes économiques en cas de refus de l’élargissement de Frontex
Philipp Niederberger, directeur de la Fédération suisse du tourisme (FST), est inquiet. Son secteur d’activité subit depuis deux ans une série d’épreuves économiques sans précédent. La crise sanitaire consécutive à l’épidémie de Covid-19 a freiné l’arrivée des voyageurs internationaux depuis 2020, tandis que la guerre en Ukraine fait craindre de nouvelles conséquences désastreuses pour les professionnels de l’hôtellerie, de la restauration, du transport ou du divertissement. Dans cette perspective, un non à l’élargissement de Frontex serait catastrophique.
C’est pourquoi le comité de la FST a décidé à l’unanimité de soutenir le oui lors de cette votation. La FST rappelle ainsi que «la Suisse est membre de l’accord de Schengen depuis 2008 et profite notamment du fait que les touristes qui entrent en Suisse depuis l’extérieur de l’Europe n’ont pas besoin de visa séparé. L’Agence européenne de gardefrontières et de garde-côtes Frontex est un pilier important de l’accord de Schengen. En cas de non au référendum, la Suisse quittera automatiquement l’espace Schengen dans les mois qui suivront. (…) Tous les avantages qui en découlent disparaîtront».
Pour Philipp Niederberger, l’accord d’association à Schengen est «primordial», car il représente «la liberté de voyager» et favorise des relations stables avec l’Union européenne (UE): «Ce sont des avantages incontournables qui bénéficient à toute la chaîne de valeur du secteur touristique». Philipp Niederberger rappelle que la sortie de l’accord de Schengen correspondrait à une perte financière chiffrée en centaines de millions de francs par année pour le secteur du tourisme. Il fait ici référence à une étude réalisée en 2018 par l’institut indépendant de conseil et de recherche Ecoplan.
Celui-ci prévenait que, sans le régime de visa Schengen simplifié, le flux de visiteurs venant des Etats tiers comme les Etats-Unis, la Chine, le Royaume- Uni, l’Inde ou les pays arabes diminuera sans doute. Ecoplan estimait que, selon la formule que la Suisse trouverait pour coordonner ses visas avec ceux des pays associés à Schengen, la branche du tourisme pourrait subir un manque à gagner de plus de cinq cents millions de francs.
DES PERTES FINANCIÈRES SUBSTANTIELLES
Pour mettre en perspective ces chiffres, Philipp Niederberger rappelle que le tourisme groupe un écosystème économique de professionnels qui travaillent les uns avec les autres ou avec la même clientèle. La FST groupe ainsi, notamment, des professionnels de l’hôtellerie, de la restauration, des transports, des loisirs, du sport ou de l’immobilier. Pour la FST, dans tous les cas, il s’agit d’éviter une perte financière élevée pour tous ses membres: «Sans Schengen, la Suisse deviendrait un îlot de visas.
De nombreux touristes de pays tiers qui voyagent en Europe et ne restent que quelques jours en Suisse renonceraient probablement à faire un détour par la Suisse s’ils devaient demander un visa séparé. Les nouvelles règles en matière de visas auraient notamment un impact négatif sur les villes déjà fortement touchées par la crise sanitaire, car les voyageurs d’affaires seraient également concernés. Sans Schengen, il faudrait en outre réintroduire des contrôles aux frontières, ce qui non seulement limiterait la liberté de voyager, mais entraînerait des coûts supplémentaires et des pénuries de livraison. De plus, un non le 15 mai mettrait encore plus à mal les relations déjà tendues entre la Suisse et l’UE».
Gilles Rangon, président de la Société des hôteliers de Genève (SHG), rejoint ce point de vue. «Il faut voter oui à Frontex, pilier important de l’accord de Schengen. Cet accord constitue un atout majeur pour nos membres et pour tout le secteur de l’hôtellerie et du tourisme. L’accord de Schengen facilite l’arrivée et la gestion des flux de voyageurs. Cette liberté de voyager doit être protégée et préservée. Elle a des répercussions financières directes pour les membres de la Société des hôteliers de Genève, ville internationale et ville de passage pour de nombreux visiteurs venus pour affaires ou pour le plaisir.
Si le non l’emportait le 15 mai, tous les efforts qui ont été réalisés depuis plus de dix ans pour améliorer la situation économique du tourisme en Suisse seraient anéantis. Cela serait un désastre.» Gilles Rangon met aussi en avant le risque pour Genève de perdre l’organisation de grandes manifestations internationales qui pourraient choisir d’autres villes-hôtes où les formalités de visas sont plus simples. «Il ne faut pas minimiser les inconvénients administratifs et les conséquences économiques de la perte, pour les touristes qui entrent en Suisse depuis l’extérieur de l’Europe, de la possibilité de bénéficier du «visa Schengen».
Cette complication constituerait véritablement un facteur capable de dissuader des groupes de touristes ou des organisateurs de voyages de ne pas venir en Suisse et de préférer une autre destination plus simple d’accès.»